一、问题的提出
从上世纪80年代初创至今, 村民自治经历了近30年的发展历程, 并逐渐成为现代民主政治的逻辑起点, 被赋予了自下而上推动政治民主化改革的重要使命。在村民自治的框架之下, 村干部兼具“代理人”与“当家人”的双重身份, 其行为模式建构了国家与乡村社会之间的“第三领域”。村民自治的有效实践需要依赖于一定的经济基础、组织基础和社会基础, 事实上, 由于各种条件的限制, 村民自治并没有达到其预期的效果。税费改革后, 基层政权逐渐“悬浮”, 村集体经济普遍“空壳化”, 村干部治理资源不足, 导致治理动力和治理能力的双重弱化。中西部地区农村选举普遍流于形式, 在一些农村甚至还出现因无人愿意当村干部而“轮流坐庄”的现象。
与此同时, 随着后税费时代国家惠农政策的出台和项目资源下乡, 村庄治理任务越来越多, 乡镇政府为了顺利完成上级的各项任务, 倾向于通过村干部的公职化建设, 将村干部纳入官僚化的管控体制, 逐渐实行绩效考核, 工薪制、坐班制等行政管控办法, 促进了村级组织的官僚化。实行固定的工薪制是村干部职业化的重要内容, 近年来也逐渐获得了中央政府的支持。2008年10月召开的十七届三中全会明确指出:“通过财政转移支付等途径, 形成村干部报酬和养老保险资金保障机制”。
学界对于村干部职业化一直以来都是赞成和批判两种声音共存。赞成者认为, 村干部职业化顺应了农村改革发展的新形势, 是一种“需求诱致型的制度变迁”, 有利于加强村干部队伍建设和实现对村干部的规范化管理。[8]而批判者则认为, 村干部职业化违背了村民自治的原则、增加了国家的财政负担、且与农村传统习惯不符。村干部职业化意味着“村级治理半行政化”, 它改变了基层的简约治理格局, 走向了复杂治理。在笔者看来, 村干部职业化的治理成本与治理效果, 需要放置在特定的经验基础中来具体考察。作为中国经济社会发展的先行者, 上海市远郊农村从上世纪80年代末期就逐步开展了村干部职业化的探索, 到目前为止, 村干部的职业化模式已经相当成熟, 构成了上海远郊农村的村治动力, 并且构筑了规范和稳定有序的村治格局。本文将结合上海农村村干部职业化的表现特征、形成原因和治理效果, 揭示村干部职业化的生成基础和治理逻辑。研究发现, 依托厚重的治理资源, 村干部的职业化和基层治理的过密化形成一体两面的关系。若缺少过密治理的资源条件和组织条件, 则村干部的职业化不仅不能建立规范、有效和稳定的可控性治理格局, 反而可能加重治理负担和治理风险。因此, 村干部的职业化存在区域推广的限度。
二、研究区域概况
本文的研究资料来源于2015年11月笔者与所在研究团队在上海市J区W镇及其所辖的陈村1开展的为期20天的田野调研。2W镇隶属于上海市J区, 位于J区西北部, 东面与该区正在建设的新城相连, 南邻安亭国际汽车城, 西面和北面与江苏省昆山市、太仓市相邻。W镇总面积50.91平方公里, 有19个行政村、2个社区。据2015年最新统计数据, 全镇常驻人口约10万人, 其中本地人口约3万人 (其中60%以上为老人) , 外来人口约7万人。W镇的支柱产业为工业, 镇域范围内有大型工业园区、新能源基地以及大量中小型企业, 从上世纪90年代开始, 本地农民基本以进厂务工为主。目前而言, 该镇土地流转率达到99%以上, 村集体通过“反租”的方式, 将土地从农民手中流转过来, 再通过“大包”或“小包” (分包管理) 的方式将之流转给种田大户。因此, 当地农民家庭收入主要以务工收入为主。陈村距离乡镇较近, 2015年该村集体收入为450万元左右, 其中厂房租赁收入280万元, 土地租赁收入65万元, 农业收入100万元。3陈村共有380户, 1238人, 由于临近乡镇工业园区, 到该村租房的外地人较多, 目前该村外地常住人口约2000多人, 最高峰时曾经达到5000多人。这些外地人一般都是在附近工厂打工, 为了节省开支, 他们一般会选择到就近的村庄租房。大量外地人散居在村落之中, 人口流动性大、管理成本高, 社会治安、交通事故、人身财产安全、村庄环境等诸多社会问题频发, 给村庄社会治理带来了难题。
三、村干部职业化的形态
从历史上看, 村干部从来就不是职业化的, 也是不脱产的。[12]在大集体时期, 生产大队和生产队的干部与普通村民一样, 都要参与集体劳动, 其收入也主要来自于参与劳动所获得的工分。而80年代人民公社解体以后, 在行政村一级设立了村支部和村委会, 其成员统称为村干部。此时的村干部也是不脱产的, 他们和普通农民一样, 有属于自己的责任田, 在务农的同时兼职当村干部, 政府则根据其工作时间给予一定的误工补贴。因此, 在大部分农村, 从来没有村干部“工资”一说, 因为村干部拿到的都是“误工补贴”。既然拿的是误工补贴, 就说明这些村干部并不是全职的, 而是兼职的、是不脱产的, 村干部都有自己另外的工作。否则, 光靠政府给予的误工补贴, 恐怕村干部连自身的生存问题都难以解决。
上海的村干部职业化大约从上世纪八十年代就开始逐步推行, 当地村干部职业化程度较高。村干部领取的都是正规的工资, 而非误工补贴。根据职位的不同, 其年薪从几万到二十万左右不等。笔者调研所在的陈村退休村支书说, “当村干部就是一种职业, 靠职业吃饭, 就要把它做好”。事实上, 职业化的村干部与非职业化的村干部之间有不同的治理动力和行为逻辑, 职业化的村干部具有以下四个特点。
(一) 激励机制的正规化
村干部的职业化首先体现于乡镇对村干部实施的工资制上, 乡镇将村干部纳入其考核体系, 再根据考核结果确定村干部的工资和其他福利。在村民自治的框架之下, 村干部本应该是一种“服务者”和“当家人”的角色, [13]村干部收入虽然不高, 但由于传统社会地方社区具有内在的社会性回报机制 (如面子、威望、声誉等) , 即使补贴很少, 但在这种非正式的激励机制下, 也总有人愿意当村干部。然而, 村干部职业化改变了原有的非正式性回报机制, 政府发放的财政工资成为当村干部的主要动力。当地普通村干部一年工资至少五六万元, 主职干部一年工资有十几万到二十万不等。村干部工资确定的具体流程是:乡镇先对村书记的工作进行考核, 并定下书记的工资标准;其余村干部的工资则是由村两委人员根据乡镇考核指标开会讨论决定, 并基于书记的工资标准确定其他干部的工资标准。村干部工资主要从村集体经济中开支, 因而村干部工资的多少与村集体经济的强弱之间有很大关联。
当地村干部的工资由基本工资、考核工资和各种福利补贴 (如电话费、汽车补贴等) 构成, 以陈村为例, 按照职位的不同, 村干部的总体工资收入主要分为五个等级:第一级是村支部书记, 其工资水平一般为每年18~20万;第二级是农业副主任, 其工资水平一般为每年10~12万元;第三级为党委班子, 其工资水平一般为每年八九万;第四级为村委委员 (如妇女主任、治保主任) , 其工资水平为每年六七万;第五级为村里的条线干部 (如农建员、农机手、泵站管理员、电工等) , 其工资水平为每年四五万。当地普通农民进厂务工年收入为三四万元左右, 因此, 相比于一般农民进厂务工而言, 当地村干部的工资比较高, 这也是村干部职业化的首要条件。
(二) 工作方式的官僚化
村干部队伍的正规化主要体现在两个层面:其一, 村干部的全职化, 所有村干部都必须坐班, 并实行严格的考勤制度。坐班制和考勤制使得村级组织凸显出标准化、正规化的官僚制特性。[14]陈村从分田到户以来就开始形成村干部坐班的传统, 大约从上世纪九十年代后期开始, 村干部工资开始大幅度上升, 此后对于村干部坐班要求更为严格。现在当地的村干部和政府公务人员在工作方式上没什么区别, 周一到周五都实行严格的八小时工作制, 周末还要轮流值班, 此外还有严格的考勤制度。因此, 当地村干部也根本没有时间去从事额外工作, 当地很多村干部都半开玩笑式的说, “除了当村干部以外, 我们什么都做不了”。这种说法虽然有点夸张, 但却不无道理。对于上海农村的村干部而言, 当村干部就是一个职业, 因而其所培养的职业素养、以及结交的关系圈子, 都是与当村干部相关的, 如果真的让他们辞职去做别的工作, 他们还真不一定能够胜任。从W镇了解的情况来看, 当地村干部中途辞职的非常少, 大部分人都是干到退休为止。其二, 村干部内部职能分工相对明确。在其他地区的农村, 村干部内部并没有明确的职能分工, 虽然名义上有书记、主任、妇女主任、会计、治保主任、民兵连长等分工, 但实际上只有在完成上级具体任务时才有这种区分, 而在日常的村庄治理中, 基本都是由书记、主任带头, 有什么事大家都一起上。而在上海农村, 村干部之间的职能分工很明确, 一般设有书记 (书记主任一肩挑) 、农业副主任、行政副主任、妇女主任、治保主任等职位, 书记一般是主抓村庄经济发展, 而农业主任则主要负责村庄农业发展, 此外还有大量的“条线干部”, 如农建员、科普员等。当然, 村两委班子的成员也会兼任一些条线, 且大部分条线干部也是同时兼任几条线。通过明确的条线分工, 村干部可以精准而有效地对接上级政府各个部门。
(三) 工作能力的事务导向
职业化促发了村干部工作能力的事务导向。在村干部职业化的背景之下, 一个人能否当上村干部, 关键是看个人能力, 看其是否具备当村干部所必需的素质。职业化村干部的能力素质并不在于村干部的动员能力, 而主要是指村干部的做事能力。前者依托于村干部在群众中的威信、面子, 后者则依托于村干部的业务能力。实际上, 由于当地村干部是职业化的, 因而村干部并不需要向其他地区农村那样必须具有良好的群众基础才能任职, 村干部与村民之间的关联也颇为松散。以厚重集体资源为基础的事务型治理消解了动员型治理的必要性。因此, 当地村干部甚至可以由外村人担任, 小组长也可以跨组兼任。职业化的村干部在一定程度上脱嵌于村庄社会, 为乡镇的代理人控制提供了更大空间。
(四) 行为逻辑的任务导向
职业化村干部的行为逻辑具有鲜明的任务导向性。当村干部就是他们的职业和事业, 他们的行为逻辑并不是机会主义的, 而是对未来具有明确预期。完成上级交予的任务, 做好村干部的分内工作, 是他们的最终目标。当然, 在这一过程中, 乡镇也会为其提供相应的晋升机会, 如从村书记提拔到乡镇某部门。相比而言, 在兼职的情况下, 如果当村干部不能为自己带来一些利益, 往往就没有多少人愿意当村干部, 是否当村干部、如何当村干部的选择具有更多机会主义色彩。上级的政策可能导致村干部的选择性执行和服从。在中西部地区, “村干部不好管”、“村干部不听话”成为乡镇干部的普遍抱怨, 如何控制选举, 也成为乡镇非常关键的工作。然而, 村干部的职业化使得村干部“中性化”了。职业化改变了传统的村治的动力, 村干部既不是当家人, 也不是纯粹意义上的代理人, 也少有成为谋利者的动机。村干部客观化为一种职位, 完成职业本身所承载的任务是其工作目标, 村干部成为就事论事、不偏不倚的办事员。
四、村干部职业化的原因分析
欧阳静认为, 税费改革之后村级组织官僚化的逻辑在于“村庄内生权威的衰变”以及“乡镇权威的蜕变”。一方面, 随着乡土社会的变迁, 传统的“长老秩序”和“礼治秩序”逐渐被侵蚀, “长老”和“礼”等维系乡村社会内生秩序的社会性权威与地方性规范碎片化了, 在此背景下, 村干部丧失了治理村庄的权威与能力, “无为而治”成为税改后村级治理的常态;另一方面, 税改后乡镇权威进一步弱化, 在复杂的治理任务面前缺乏相应的资源, 乡镇不得不将村级组织纳入到自身的治理结构中, 使村干部成为为乡镇办事的“一条腿”。在这双重背景下, 村干部官僚化或职业化逐步成为地方政府应对复杂治理任务的可行选择。然而, 这一解释框架更适用于分析中西部地区村干部职业化的原因。上海村干部职业化有其特殊条件, 当地村干部职业化开始于上世纪80年代末期, 因而并不是为了解决税改之后村治动力不足和村级治理瘫痪的困境, 而是始于当地村庄的发展主义需求。村庄发展主义的目标提出了村干部职业化的需求, 强大的村集体经济是维系村干部职业化的保证, 而当地农村劳动力的市场化则倒逼着村干部职业化。
(一) 村庄经济发展的要求
村干部的职业化与上海农村特殊的经济发展历程有关。20世纪80年代早期, 当地村集体成为工业发展的主体, 这就对村干部的能力、素质和工作方式提出了新的要求。为了推动村集体经济的发展, 乡镇对于村书记人选也开始进行干预。在此过程中, 职业化的村干部队伍就变得非常必要。
例如, W镇陈村的村支部书记说, “90年代 (乡镇) 对村里的考核主要是看经济发展。六七十年代是以农业为主, 村干部的文化水平都有限。到了八九十年代, 乡镇以经济发展为主, 要发展工业, 要招商引资, 就要有经济头脑, 会说话的人, 尤其是村书记一定要有这个能力。镇里当时也主要是考虑村经济的发展, 对村干部要求很高, 要坐班、要考勤、要考核”。
80年代以来, W镇对于村干部的考核主要为村庄经济发展, 如果村庄经济发展不起来, 达不到乡镇的要求, 村主职干部就下台。因而, 村一级事务庞杂繁多, 且村庄具有较高的发展主义的目标任务, 村级组织的作用重点不是社会管理和社会治理, 而是追求经济发展。在此背景下, 只有全职的村干部才有可能完成乡镇施加于村级组织的发展主义要求。
(二) 雄厚经济基础的保证
在土地整治和村庄更新之前, 4上海市大部分村庄的村集体经济都比较可观。其中, 八九十年代时村集体经济很重要的一部分来自于集体企业的利润或分红。而2000年之后, 尤其是近几年来, 随着政府对于乡村中小企业管控越来越严, 一些环境污染大、经济效益低的乡镇中小型企业大多面临倒闭的命运。但村级组织仍然能够通过出租厂房或集体建设用地的方式获取租金收入。也即, 工业收入是当地村集体收入的主要来源, 而农业收入只是其中很少一部分。以W镇陈村为例, 该村在2014年之前的集体收入主要包括:厂房租赁 (每年280万) , 土地租赁 (每年65万) , 农业收入 (每年100万, 主要是政府的补贴) 。由于当地村干部的工资是从村集体收入中开支, 因而村庄具有强大的经济基础, 是村干部职业化能够长久维系的重要保证。
强大的村集体经济, 一方面能够保证村干部的工资收入较高, 从而使得村干部队伍相对比较稳定;另一方面也能更好地吸纳村庄精英进入村干部队伍, 从而保证村庄治理的有效性和稳定性。
(三) 正规劳力市场的支撑
在上海市的市场辐射效应和经济吸纳机制作用下, 上海农民的市场化程度很高, 并逐渐瓦解了村庄中的“非正规经济”。自20世纪90年代后期以来, 当地农民就开始进入附近企业和工厂上班, 获得正式工作。进入21世纪以来, 随着土地的流转, 当地的农业生产主要依靠外来种植大户承包经营, 村庄因而变成一个纯粹生活与休闲的地方, 村庄内部获取收入的机会很少且没有吸引力, 这就消解了村干部的“兼职”空间。在此背景下, 村干部的职业化成为必然。例如, 当地农村有很多条线干部, 如农建员、农机手、泵站管理员等, 他们一年当中真正工作的时间其实不长, 但村里还是要全职聘请。因为如果不专职聘请的话, 这些人也会去市场上寻找新的工作机会, 且基本都是进厂务工, 那么当村里需要这些人员时, 想要临时雇人是不可能的。因此, 当地农村劳动力的高度市场化和市场的高度正规化, 倒逼着村干部队伍的职业化。
五、村干部职业化的治理效果
在大部分中西部农村, 由于村庄本身没有多少利益和资源, 村治动力不足。在此情况下, 村干部没有积极性, 村庄治理能力弱化, 村级治理的目标是维持现状。乡镇往往也不敢对村庄强行施压, 因为一旦如此, 更加无人愿当村干部。乡村组织因而沦为“维持会”。在沿海发达地区, 例如浙东农村, 则普遍出现了“富人治村”现象。[18]浙东农村社会分化较大, 富人的生产和生活都以村庄为中心, 但富人当村干部并不是看重村干部的收入, 而是看重村干部身份所带来的政治资本及其转化为经济资本的能力。[19]表面看来, 富人当村干部对其余村民并没有多大损害, 因为富人非但没有攫取村庄的公共资源, 反而在诸如选举时会通过贿选给予普通农民一些好处。但长远看来, 富人当村干部使得普通村民被排斥出村庄政治的视野, 普通村民的政治效能感弱化, 他们在村庄政治中越来越没有说话的资格。[20]上海村干部的职业化构造了不同的村治动力, 形成了不同的治理结构, 进而呈现出不同的治理绩效。
第一, 村庄治理规范。在上海农村, 村级治理最重要的特点即规范, 村干部会按照乡镇的要求或者政府制定的规章制度办事, 很少出现村干部徇私舞弊的现象。当地农民对于村干部普遍存在较强的信任, 虽然一般民众与村干部之间并无多少紧密的联系和互动, 但在当地农民看来, 村干部贪污腐化的事不可想象, 这与中西部农民关于村干部贪污腐败的刻板印象形成鲜明对比。在此意义上, 有学者认为村干部垄断农村资源促使农村贫富分化差距加大是推行村干部专职化的根本原因。[21]村干部的职业化, 意味着村干部成为一种制度身份, 而且, 这种身份不能与其他职业兼容。村治的动力被导入有序的制度化轨道。村干部不再是一门副业, 要么当村干部, 要么就不当村干部。这在一定程度上约束了村庄精英的投机行为, 促进了村庄治理的规范化, 并且获得了农民的正向反馈与认同。
第二, 村庄治理有效。村级治理的规范化是一把双刃剑, 既可能带来治理的形式化, 也可以带来治理的有效性。由于上海村干部职业化已发展得相对较为成熟, 因而村庄治理的规范性早已形成、且已被村干部内化接受;同时, 雄厚的集体经济是这些复杂规则和制度落地的基础性条件。因此, 厚重资源基础上的规范化并没有带来治理的形式化, 村级治理变得更为有效。在村级治理规范化的管理模式之下, 乡镇把控村级组织的能力更强。乡镇对于村级组织的有效监控, 一方面是通过绩效考核控制了村干部的收入来源, 村干部要想拿到高工资, 就必须要服从乡镇的安排, 完成乡镇部门交予的各项任务;另一方面是通过“条线干部”深入到村级治理的具体事务中。在此背景下, 乡 (镇) 、村两级的治理任务都能较好完成, 从而带来了村级治理的有效性。
第三, 村治格局稳定。村干部的职业化使得村庄治理生态和谐、村治格局稳定, 这主要体现在两个层面:一是村干部之间的关系平和, 二是村干部与普通民众之间的信任关系。首先, 当地农村的村干部之间都比较团结, 少有派性斗争, 村干部之间由于职能分工明确而呈现出相互取长补短、功能联合的治理模式。其次, 职业化消解了村干部非正规获利的渠道, 而村干部职位本身的激励和乡镇的紧密监控导致了村干部行为的规范化和程序化, 从而建构了制度化的干群信任关系。村干部客观化为一种职业, 因而可以相对客观地、不偏不倚地、就事论事地处理村级治理中的各种问题。
六、余论:过密治理与职业化的限度
村干部的职业化为其村庄治理注入了活力与动力。然而, 必须看到, 上海农村村干部职业化有其特殊的基础和条件, 这一模式并不是在任何地方的农村都可以成功复制或推广。村干部的职业化与上海农村特定的基础条件有关。上海农村厚重的资源积累为职业化村干部的有效治理创造了条件, 从而构造了过密化治理形态。过密化治理不再强调村庄政治和村庄动员, 而是强调行政治理和事务治理。事实上, 职业化消除了村庄政治的空间, 取消了村庄治理的不确定性, 并通过厚重的过密治理来填补村庄动员的原有功能。但是, 过密治理必然是高成本的。上海由于城市发展和郊区治理的需要, 村干部的职业化具有可行性。一方面, 由于村庄的工业化程度较高, 村庄内部有经济基础;另一方面, 经济发展和社会关系事务繁杂, 上级政府及其各个部门的各种“创建”活动, 也自上而下产生了过密治理的需求。
由此可见, 上海农村特定的治理形势、治理目标和治理资源, 是职业化村干部有效治理的基础, 同时, 也只有通过职业化的村级组织才能应对纷繁复杂的治理任务。因此, 在上海农村, 村干部的职业化具有一定的合理性, 它满足了“大都市”对“小农村”的功能定位和治理定位。
但是, 广大中西部地区的农村, 却不具有推行村干部职业化的条件:一方面, 中西部地区的农村普遍面临人口外流、村庄逐渐空心化的现象, 村庄治理任务并不多, 村级治理本身就是维持型的, 因而没有必要推行村干部职业化;另一方面, 中西部农村经济基础普遍薄弱, 且地方财力也并不雄厚, 如果强行推行村干部职业化, 势必加大农民以及乡镇的财政负担。但是, 当前中西部地区地方政府越来越热衷于推进村干部的职业化, 基于“无人当村干部”的担忧, 不断提高村干部的工资待遇。事实上, 就中西部地区的农村而言, 由于治理资源的整体限制, “中农治村”是一种正常状态。[22]中农是指那些主要收入在农村、主要社会关系在农村的农民, 他们由于在村庄里还有获得不低于进城打工收入的各种副业机会, 因而愿意留在村庄。他们对村庄社会关联和利益关联的重视构成了村治的动力。村干部职业化的激进举措, 一方面可能难以达到真正意义的规范治理而流于形式, 另一方面还可能瓦解原来的村庄治理基础。在这个意义上, 中西部农村地区不应该盲目推行村干部的职业化。职业化可能打破“中农治村”的格局, 加剧选举竞争, 耗散村庄秩序。因此, 应该慎重推进村干部的职业化。
作者：李永萍
原标题：村干部的职业化:原因、效果与限度——基于上海市远郊农村的调研
来源：中共宁波市委党校学报2017年01期
