“英国研究”刘澄：英国英国退出欧盟的历史原因与前景

刘澄：英国退出欧盟的历史原因与前景
作者：刘成，南京大学历史学院教授
来源：《当代世界》 2019年第9期；当代世界
微信编辑：周悦
摘要
英国“英国退出欧盟”公投引发了英国主权与欧盟超国家治理之间的矛盾。英国外交政策与国际发展的联系将越来越紧密，并将影响英国、欧盟、北约等多边关系的走向。英国退出欧盟事件后，英国对国家的控制将得到加强，但其在欧洲和世界的地位和影响力将受到挑战。英国的“英国退出欧盟”是其传统欧洲政策与现实政治交织的产物。“英国退出欧盟”公投显示了英国地区、阶级和民族的差异。英国政党的对欧政策不能完全违背传统欧洲政策的“孤立主义”原则。英国未来将面临诸多调整，其成功与否取决于各政党能否达成共识，使之成为真正符合民意的期待。回归历史和传统是英国发展的基本趋势。
关键字
英国；《英国退出欧盟》；公投；欧盟
自2016年6月公投决定“脱欧”以来，英国“脱欧”进程一波三折。2019年4月，由于英国政府未能说服议会通过《英国退出欧盟协定》，未能如期“脱欧”，欧盟国家无奈将“脱欧”最后期限推迟至2019年10月31日。7月，英国首相特里萨梅(Theresa May)因应对英国退出欧盟问题不力而辞职，前外交大臣、前伦敦市长鲍里斯约翰逊(Boris Johnson)继任，再次凸显了英国退出欧盟的艰难和无序。对英国来说，“英国退出欧盟”不仅是对未来的承诺，也是对其欧洲政策遗产的继承和发展。
英国与欧洲关系的历史回顾
纵观英国历史，英欧关系有五大历史转折点。这是1066年的诺曼征服。法国的诺曼公爵成为英国国王，英国从此走向欧洲大陆，打破了过去自我封闭的状态。二是1337-1453年英法百年战争。战败的英国失去了在欧洲大陆几乎所有的领土，然后不再谋求欧洲大陆的领土和霸权。第三，1485年都铎王朝的建立。在都铎王朝的一百多年间，英国确立了其欧洲政策的基本原则，即在欧洲实行均势战略，只要不涉及自身核心利益，就尽量脱离欧洲，不轻易介入欧洲事务。欧洲经济共同体(EEC)，1973年英国加入欧盟的前身。这一事件标志着英国放弃了从欧洲独立出来的长达几个世纪的外交政策传统，开始成为欧洲的一员。第五是2016年英国退出欧盟公投。目前学术界对英国的“英国退出欧盟”给出了很多理由：比如希腊危机后，英国不愿意承担更多的欧盟资金，不愿意接受欧盟评估的难民，或者英国领导层缺乏政治经验，误判形势，等等。但这些理由并不充分，因为类似的理由在德法等欧洲大陆国家也能找到，英国也曾在加入欧共体两年后(1975年)就“英国退出欧盟”问题举行过公投，并一直拒绝使用欧元和加入申根签证等。因此，英国的“英国退出欧盟”有其历史根源和身份特征。对其“英国退出欧盟”政策进行历史分析，可以更好地判断其在英国退出欧盟之后的政策走向。
1972年1月，英国保守党希思政府签署了《加入欧共体协定》(1973年1月1日生效)，承认加入欧共体符合英国的地位和利益。但英国只是形式上的加入，并不打算专注于欧洲事务，也没有完全改变独立于欧洲的外交传统。比如，英国尽可能强调自己的世界第一强国的国家地位，国防开支占国民生产总值的比重超过其他任何一个西欧国家。撒切尔政府对欧洲一直坚持这种“看似神离”的做法，提出以“独立主权国家之间的合作”作为欧共体的基础，拒绝以欧共体中央银行为共同货币体系的核心，拒绝加入欧元区，反对欧洲防务一体化等。并将欧共体视为对其“回归国界”计划的威胁。
英国加入欧共体的20世纪70年代，也是工党左翼上台的时期。左翼领导人提出了激进的“替代经济战略”，包括工业民主、进口管制和退出欧共体。1980年工党年会再次重申了“替代经济战略”的思想。当时的工党领袖托尼本(TonyBenn)甚至提出工党政府上台后一个月内退出欧共体。此外，工党担心加入欧共体带来的大量欧洲移民会抢走英国工人的饭碗。2016年的“英国退出欧盟”公投再次验证了这一点。现任工党领袖杰里米科尔宾也是左派，但他并没有通过控制移民计划来缓解英国工薪阶层对工作的担忧，而正是这些担忧导致部分工薪阶层选民支持“英国退出欧盟”。
两大政党对欧洲一体化的态度也不同，这主要是由于它们的社会经济政策不同。然而，英国固有的“孤立主义”传统是其欧洲政策的一条主线，在不同的历史时期有不同的表现。这种“孤立主义”传统与英国的历史地理和对外战略追求有关，甚至是试图控制欧洲乃至世界局势的一种手段。因此，英国政党对欧洲的任何决定都不能完全违背英国对欧洲政策的“孤立主义”原则。英国从来不希望有一个永远的欧盟，也不想成为欧盟的一员，更不认为自己属于欧洲。正是这种“孤立主义”的外交思想，使得英国在对欧问题上总是权衡利弊，盘算着事半功倍。
然而，在欧盟能给英国带来什么好处的问题上，英国的政治精英们一直缺乏自信。同时，作为英国政策的制定者和执行者，他们吹嘘英国成功塑造了今天的欧盟。在1999年的保守党年会上，玛格丽特撒切尔曾说，“在我的一生中，我们所有的问题都来自欧洲大陆，所有的解决方案都来自世界上说英语的国家。”这句话道出了英国作为欧洲救世主的优越感。20世纪90年代末，最“亲欧”的托尼布莱尔工党政府实行“功利主义超民族主义”政策，即在与欧盟进行建设性外交的同时，在公开场合淡化欧盟的突出作用。英国精英在国内谈论欧盟成员资格时，总是关注“我们得到了什么”和“我们投资的回报是什么”，而不是欧盟成员国之间的战略共识、互助意识或历史眼光。这在1991年的《马斯特里赫特条约》辩论(以下简称《马约》)中也有所体现，规定最迟于1999年1月18日在欧共体发行统一货币，实行共同的外交和国防政策，扩大欧洲议会的权力。然而，英国在这三个问题上犹豫不决或持反对态度，因为这从根本上违背了其传统的欧洲政策。也正是在《马约》的辩论之后，英国议会内外“欧洲怀疑主义”的论调不断壮大，“反联邦主义者联盟”以及后来的英国独立党和公投党趁机崛起。这些组织呼吁在英国进行“英国退出欧盟”公投，他们的活动得到了发行量大、持“欧洲怀疑论”立场的媒体的支持。因此，出于种种原因，亲欧政客不愿公开表态支持欧盟。而且公众对其他欧盟成员国的态度也比较冷淡。英国调查机构益普索-莫里(Ipsos-MORI)的民调显示，自上世纪70年代以来，英国“亲欧”和“疑欧”的人数波动很大，但脱欧的人数从未低于25%，通常在35%-45%的范围内徘徊。英国受访者回答欧盟问题的准确率在所有成员国中一直处于最低水平。因此，由于对欧盟事务的了解程度较低，当公投临近时，许多英国选民甚至大部分英国媒体都无法对“英国退出欧盟”问题做出客观合理的判断。
还需要指出的是，最近英国关于“英国退出欧盟”的争论发生在欧洲民主资本主义历史上一个非常独特的时刻，即欧洲民主资本主义的三大支柱正在衰落：长期持续的经济增长、符合更广泛社会群体的市场分配、强大的政党。在这种背景下，英国内阁不仅在“英国退出欧盟”问题上犹豫不决，而且对“英国退出欧盟”后英国的政治经济愿景也存在争议。因此，即使英国内阁大臣同意以“尊重人民意愿”的方式处理公投结果，他们对英国应该采取什么样的谈判立场以及如何更好地为英国退出欧盟之后的英国制定可行的增长战略也有不同意见。当然，英国的政治分裂由来已久，但“英国退出欧盟”重新引发并扩大了长期存在的裂痕。这种复杂的政治本身受到欧洲更广泛的危机局势的影响，这是当代欧洲政治和欧洲国家的共同特征，并因此推动英国走向“英国退出欧盟”。
“英国退出欧盟”公投的分歧
和多重影响
英国历史上曾举行过12次公投。第一次是1973年3月8日对北爱尔兰主权的全民公决，即北爱尔兰是继续作为英国的一部分，还是加入爱尔兰共和国。在12次公投中，绝大多数是关于北爱尔兰、苏格兰、威尔士等地区分权的地方公投。英国只有三次公投：第一次是1975年6月5日，关于英国是否留在欧共体；第二次是2011年5月5日，关于下院议员选举的投票制度，即是否将第一个过去的职位改为备选投票；第三次是2016年英国退出欧盟公投。
统计显示，“英国退出欧盟”公投显示地区差异，苏格兰和北爱尔兰留欧倾向明显。英国共有3300多万人参加投票，投票率为72.2%。51.9%的投票支持英国脱离欧盟，以3.8%的优势胜出。然而，伦敦、苏格兰和北爱尔兰有超过50%的选票支持留欧(苏格兰62.0%，伦敦59.9%，北爱尔兰55.8%)，其留欧支持率高于英国其他地区。但在1975年的“英国退出欧盟”公投中，“英国四大地区支持留欧的票数均超过50%，其中英格兰68.7%，威尔士64.8%，苏格兰58.4%，北爱尔兰52.1%。苏格兰和北爱尔兰留欧支持率低于英国整体。可以看出，苏格兰和北爱尔兰在两次“英国退出欧盟”公投中的立场发生了显著变化。
“英国退出欧盟”公投也显示了阶级差异。根据英国最大的家庭调查组织UnderstandingSociety的调查，赞成英国退出欧盟的人多为老年人、白人和福利领取者。他们受教育程度相对较低，不经常使用智能手机和互联网，健康状况不佳，生活满意度低。在社会经济特征相似的个人中，工党的支持者更倾向于留欧，而保守党的支持者则更倾向于“脱欧”。可见，“英国退出欧盟”政治是与个人身份相关的。政治口号“留欧”不仅吸引了那些在经济上被抛弃的人，也利用了文化异化和种族主义。这在关于英国退出欧盟的全民公决之前和之后都很明显。比如，公投前，右翼极端分子托马斯迈尔(Thomas Mair)谋杀了工党进步议员乔考克斯(Jo Cox)，并喊出极右口号“英国第一”；公投后一个月，仇恨犯罪比2015年同期增加了41%，此后这种增加一直持续。
“英国退出欧盟”公投也显示了种族差异。英国的四大民族(英格兰人、苏格兰人、英格兰-苏格兰-爱尔兰人和威尔士人)在英国退出欧盟问题上也有分歧。不同的民族身份导致不同的“英国退出欧盟”立场。少数族裔普遍认为，英国的“英国退出欧盟”加剧了社会对少数族裔的歧视。根据平等组织的调查，英国的“英国退出欧盟”可能会阻碍甚至削弱企业在种族平等方面取得的进步。虽然英国白人承认种族认同的重要性，但他们认为“英国退出欧盟”不会对白人产生太大影响，所以他们更倾向于英国脱欧。
然而，英国民众在“英国退出欧盟”问题上的态度是多变而复杂的。比如在移民问题上，公投之前，很多人不信任政府或者媒体，公投之后这种观点有了很大的改变。民意一直是英国民主政治的核心，重大公共政策决策往往以公投为基础，但投票结果可能与大多数选民预期的不同。2019 《英国“脱欧”与公共舆论》(英国退出欧盟与舆论2019)的报告指出，自2016年以来，英国的政治辩论一直集中在公众对英国退出欧盟及其相关问题的态度上。辩论的各方都声称代表“人民的意志”，“人民的意志”已经成为任何政党或政府声称其主张合法化的滥用词和借口。但哪个英国政府或政党能代表复杂的民意呢？不幸的是，在“英国退出欧盟”问题上，英国政党之间和政党内部存在分歧，政党领导人和党员之间也存在分歧。没有人能说服任何人“英国退出欧盟”对英国或他们自己政党的利弊。从“动机推理”的角度来看，没有证据表明“亲欧”选民比“疑欧”选民更了解欧盟和英国。但可以肯定的是，英国有不同的“脱欧身份”，也是支持“英国退出欧盟”的英国人。他们的社会和情感差异非常大，甚至远远高于英国各政治派别之间的差异。可以说，关于英国退出欧盟的辩论阻碍了这一进程的正常进展。
在如此复杂的情况下，即使再举行一次英国退出欧盟公投，也不可能改变英国在英国退出欧盟问题上的分裂现状。因此，英国不太可能再次为英国退出欧盟举行公投，因为这无法解决英国国内关于英国退出欧盟的激烈辩论。
英国可能
“英国退出欧盟”模式及其发展前景
“英国退出欧盟”引发了英国主权与欧盟超国家治理的矛盾，打开了潘多拉的盒子，使英国陷入困境。英国首先需要考虑的是采取什么样的“英国退出欧盟”模式。不同模式的“英国退出欧盟”将导致英国进入欧盟商品、服务、资本和劳动力市场的方式不同。移民可能是“英国退出欧盟”谈判首先要处理的问题，即如何保障英国公民和欧盟公民的权利；其次，自由贸易协定和双边投资协定；再次，是资费问题。
在英国退出欧盟之后，如果英国仍然保留进入欧洲单一市场的机会和与第三国签署自由贸易协定的可能性，这意味着英国将成为欧洲经济区(EEA)的一员，其贸易和移民政策将与欧盟保持高度一致。但英国希望完全控制移民，不接受欧洲法院的裁决。此外，英国可以在特定行业采用瑞士进入单一市场的模式，但欧盟很难在这个问题上让步。特蕾莎在2017年1月17日的演讲中提到了英国未来与欧盟关系的目标。有人认为，这一讲话意味着英国将排除瑞士模式和挪威模式，可能采取类似欧盟与乌克兰的协议模式。双方只在安全和防务政策上合作，采取互惠的市场准入，但不包括贸易的自由流动。这种“乌克兰加”的自由贸易、安全和防务政策合作模式被认为是最符合英国和欧盟利益的模式。
与英国的“英国退出欧盟”谈判必须在短时间内完成，但两者的目的和目标存在很大差异，在一些主要内容上很容易发生冲突。无论英国采取什么样的“英国退出欧盟”模式，都不太可能改变其发展政策的整体框架，因为欧盟从一开始对英国的影响就不大。“英国退出欧盟”是英国脱离欧盟40多年的成员资格。英国退出欧盟事件后，英国需要考虑其在援助、贸易、气候变化和税收方面的政策，还涉及移民和贸易政策、环境和性别政策的调整。就外国而言，英国退出欧盟之后的英国仍将是全球发展议程的制定者和各种发展论坛的重要成员。比如，英国可以继续在经济合作与发展组织(OECD)发挥影响力。
需要指出的是，“英国退出欧盟”并不意味着英国放弃了与欧盟就发展政策问题进行建设性对话，尽管非欧盟成员国与欧盟进行此类对话的先例很少。英国仍有机会参与许多国家和地区的欧盟项目，如高加索、中亚部分地区、欧盟外围地区和非洲，并积极寻求自身利益。在欧洲以外，英国仍将与发展中国家保持许多合作关系，这些内容也将反映在“英国退出欧盟”谈判中。此外，英国退出欧盟之后，欧盟将失去对欧盟全球影响力的贡献，尤其是对欧盟的经济援助；英国将无法继续在北约(尤其是美国)和欧盟之间扮演“桥梁”角色。相反，北约可能成为欧盟和英国之间的桥梁。
英国退出欧盟之后，英国外交政策与国际发展的关系将会越来越密切，尤其是软实力的塑造。英国对欧洲共同外交政策的影响力将显著降低，与此同时，英国可能会更加关注其国家安全政策。在1997年后的10年里，即布莱尔/布朗工党政府时期，英国推行的国际主义安全政策达到了顶峰，英国退出欧盟之后这一政策的重点将发生根本变化。在美国总统特朗普强调“美国优先”的现实压力下，英国与欧盟在防务政策上的合作可能会更加紧密。俄罗斯对英美双重冲击的反应也是一个影响因素。欧盟要想进一步扩大势力范围，需要与美国和北约盟国达成更广泛的协议，这将促进欧盟和英国防务合作的深化，甚至可能减轻欧盟对英国退出欧盟采取的经济“惩罚”。与此同时，欧盟27国的外交、安全和防务政策应该进行调整。英国更有可能实现就其安全、外交和国防政策的各个部分签署单独协议的目标，但这将更多地取决于欧盟的意愿。
无论英国的“英国退出欧盟”采取何种模式，都不利于其在欧洲和世界医疗卫生领域的领导和管理地位。对于英国国民医疗体系来说，“无协议英国退出欧盟”是最不利的模式。英国“英国退出欧盟”后，其国民医疗服务唯一可能不变的是筹资，现有的社会保障互惠协调机制将继续存在。这些机制包括欧洲医疗保险卡、跨境医疗转诊以及居住在欧盟国家的英国公民(如在西班牙的英国退休人员)的医疗保健。然而，这些权利也取决于患者是否正确登记，以及例如居住在西班牙的英国人和正确登记的英国居民之间的医疗水平差异，这可能在实践中造成新的问题。
“坎祖克”联盟被视为“英国退出欧盟”之后的一种可能的发展模式。2016年3月，在英国退出欧盟公投前，提出了“坎祖克”模式，其发起人是总部设在加拿大的国际非政府组织坎祖克国际(CANZUKInternational)，旨在“在英、加、澳、新之间达成协议，实现公民的自由迁徙、自由贸易和外交合作”。“坎祖克”模式强调各国议会是最高决策机构，而不是像欧盟那样把布鲁塞尔的行政指令凌驾于各国民意代表之上。因此，英国“英国退出欧盟”派将“坎祖克”视为英国“英国退出欧盟”之后的一个想象中的共同体，但这种模式的可行性还需要现实来证实。2019年7月，英国新任首相约翰逊承诺，如果他赢得大选，英国将于10月31日“脱欧”，无论有无协议。显然，约翰逊的当选排除了第二次公投的可能性，英国的“英国退出欧盟”几乎是肯定的。7月27日，约翰逊在演讲中再次重申并警告欧盟，要么取消爱尔兰的支持，要么“无协议脱欧”。欧盟没有接受约翰逊的要求，但表示愿意与英方进行“建设性合作”，就英国退出欧盟问题展开对话。与欧盟对话的结果将取决于双方的谈判和博弈。约翰逊的强硬派英国退出欧盟支持者也认为，与美国达成贸易协议也是英国英国退出欧盟计划成功的最佳途径，这将增加英国退出欧盟强硬的可能性。尽管如此，由于保守党在议会中只有一个有效多数，党内仍存在很大分歧，约翰逊一上台就受到连任和下台的威胁。因此，对于约翰逊政府来说，如何“脱欧”将是一个严峻的考验。
洁玉
迄今为止，对英国退出欧盟未来前景的所有判断都是试探性的。英国的《英国退出欧盟》符合其国内公认的历史叙事和现实政治。无论英国如何脱欧，都不意味着它与欧盟的关系会走到尽头。在国家、议会或政党中，对于英国应该采取什么样的“英国退出欧盟”模式没有达成共识。至少在形式上，英国关于“英国退出欧盟”的公投表明，管理国家不仅是威斯敏斯特的主权，而且个人和社区在影响他们的决策中也有发言权。约翰逊的当选似乎增加了“硬英国退出欧盟”的可能性，但可以预见的是，无论“英国退出欧盟”走哪条路，英国未来都将面临漫长的调整期甚至迷茫期。事实上，无论谁担任英国首相，对英国来说，英国退出欧盟之后的未来道路都将坚持回归历史和传统的基本趋势，即回归“孤立主义”的外交传统，脱离统一的欧盟。
【本文是国家社科基金面上项目“英国考文垂创伤记忆与和平建设互动研究”(项目批准号：19BSS026)的阶段性成果】
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